[38] 武力：《论中国共产党对农业现代化的伟大探索》，载《中共党史研究》2011年第7期。

而其关于共同被告的具体规定，强调的是共同处分，如台湾地区行政诉讼法第31条第1项所规定的共同被告为为诉讼标的之行政处分系二以上机关共同为之者。在2012年，行政案件上诉率为70.06%，分别是刑事、民事案件的6.2倍和2.5倍。

[32]参见应松年主编：《行政诉讼法与行政复议法的修改和完善》，中国政法大学出版社2013年版，第87页。2. 被诉行政行为之间的相互关联性。复议机关作出行政行为时的程序，与原行政行为的程序完全独立，不具有依附性，纯属于自身的程序。因为架空一部合法有效的法律中的某一条款，使其成为一纸空文，法律的严肃性将会受到影响。如果这样的话，将复议机关列为共同被告的理由是否成立就是一个值得探讨的问题了。

原告胜诉率已从早期的30%左右降到目前的不足10%。2012年，全国法院以裁定不予受理和驳回起诉等程序方式结案的一审行政案件占到一审行政案件结案总数的7.7%，是民商事案件的7倍以上。苏州市针对实践中普遍存在的重大行政决策事项确定难问题于2013年修法时在立法中不正面列举具体事项，而是采用目录制管理机制，辅之以重大行政决策网上运行系统，由决策部门自行报送年度重大行政决策目录，通过完善实施机制来解决规范层面的问题。

2010年以后出台的规定，形式上将五大程序制度单独设章加以规定，内容则更为具体、详细，五大决策程序机制内容逐渐丰富、完善，为中央立法打下很好基础。《南昌市人民政府重大行政决策集体决定规定》。1份较为特殊的是广州市人民政府研究室制定的《广州市重大行政决策论证专家库管理工作细则》（地方重大行政决策规定制定主体情况参见图4）。另一种是制定专门的重大行政决策程序立法。

广州、邯郸、苏州反面列举了不得作为行政决策的事项，包括四类：（1）市场竞争机制能够有效调节的。[20]甘肃、贵州、江西、辽宁、宁夏、山西、四川、浙江等多地立法规定了提交集体讨论决定的材料，这些材料构成了集体讨论的内容，主要包括决策事项报告、调研报告、征求意见及处理情况、专家咨询论证意见、风险评估报告、合法性审查意见。

图4：地方重大行政决策规定制定主体对比图 （五）生效时间 15部地方行政程序规定中2008年出台的《湖南省行政程序规定》是第一部生效的统一程序规定。[8]在311份规定中，有236份规定的制定机关是县级以上地方各级人民政府，占全部规定的3/4以上。多数规定仅笼统规定按照有关规定进行行政问责，没有明确指出衔接立法及具体条文。提供重大事项决策决定的依据错误的。

之后，两办发布的《法治政府建设实施纲要》（2015—2020年）在《依法治国决定》基础上，针对构建五大必经程序制度提出进一步实质要求，如要求增强公众参与实效、提升专家论证质量等。图1：地方重大行政决策规定区域分布比例图 （二）立法形式 地方重大行政决策程序立法形式包括两种：一种是在统一行政程序规定中专章或者专节规定重大行政决策程序立法。内容分析对象选择了《湖南省行政程序规定》、《海口市行政程序规定》，浙江省、湖北省、重庆市等16个省级人民政府与广州市、苏州市等7个省会市、较大的市的综合性重大行政决策程序规定，北京市等6个省、市人民政府制定的单一重大行政决策制度规定，展开立法内容分析。认为不应采纳的，应当在提请决策机关讨论决定时专门说明理由。

不同类型行政机关之间形成横向与纵向两类关系：形成横向关系的有决策承办部门与决策事项相关部门之间，决策机关（决策承办部门）办公厅（室）与法治工作机构之间。欧洲大陆国家如德国、瑞士、奥地利等国家的《行政程序法》均以针对个体做出的行政决定为立法规范重点，在近期亦开始出现一些变化，2014年9月1日，欧盟行政法研究网发布了由来自德国、法国、意大利、英国等国家公法学者历经五年完成的《欧盟示范行政程序法》，[25]在这部法典中，包含了欧洲大陆国家行政程序法中所没有的规章制定的程序，该章共计6条，内容包括提议、起草规则的准备、协商与参与、理由说明、程序的加快等。

1、公众参与 公众参与形式的多样化得到广泛认同，听证会是其中最为正式的程序，其适用有明确的范围限制。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第9条规定：政府重大决策出台前应当向人大报告。

地方立法历经十余年探索，逐步完善了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五项程序制度，为中央立法积累了较为成熟的立法经验。与地方立法关于公众参与、专家论证呈现出的共性规定不同，风险评估机制内容差异比较大，如评估程序与评估机制各地差异很大，容易发生相同情况的不同地方出现不同的评估结果的问题。四、先地方、后中央路径下的中央立法与地方立法的关系 中央层面重大行政决策程序立法本有两条实现路径：一条路径为由全国人大制定《行政程序法》，设一章规定重大行政决策。（三）重大行政决策中的多元主体 与以个体为行为对象的行政执法相比较，以不特定人为行为对象的重大行政决策行为涉及的主体范围相对复杂得多，包括以下几类主体： 1、行政机关 重大行政决策涉及的行政机关很多，包括决策机关、决策承办部门、决策事项相关部门、决策批准机关、决策执行机关、决策监督机关、决策机关办公厅（室）、决策承办部门法制机构和决策机关法制机构等。2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）中明确提出健全依法决策机制。这四年中，全国县级以上地方人民政府共制定重大行政决策相关规定109份，约占326份规定的1/3。

听证会适用的情形包括涉及公众切身利益、可能影响社会稳定、公众对决策方案草案有重大分歧的等情形。（五）重大行政决策实施评估制度 决策领域长期存在重制定、轻评估的问题，而决策是面向未来的行为，决策实施后需要及时跟进开展实施效果评估。

决策实施评估既涉及评估方法、数据采集及处理等专业性问题，也涉及实施效果及存在问题的分析与判断等主观性问题，由决策执行机构评估存在启动难、评估不客观等问题，委托中立的第三方专业机构进行评估，更能保证评估的中立性、专业性、科学性，更有助于得出客观、真实、高质的评估结果。关于听证会对决策的影响目前有两种规定方式： 一种方式是明确听证报告应当作为政府决策的重要依据或者作为决策的重要参考，前者如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第12条第3款规定：听证会形成的听证报告应当作为政府决策的重要依据，后者如《广西壮族自治区重大行政决策程序》的规定。

黑龙江、江西、重庆、天津等地方重大行政决策规定采用这种模式。二、地方重大行政决策程序立法的形式分析 截止到2016年5月1日，我们通过北大法宝先行检索、百度补充检索的方式检索了全国31个省级行政区域（22个省、5个自治区、4个直辖市）现行有效的行政程序规定和重大行政决策专门立法，共检索到326份关于重大行政决策的地方规定，其中包括36个地方政府规章和290个行政规范性文件。

在我们收集到的326份地方规定中，仅36部是地方政府规章，约占地方立法总数的11%。重大行政决策程序立法在地方区域分布的广泛性为中央立法的实施奠定了非常好的基础（区域分布比例情况参见图1）。国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式直接影响了地方重大行政决策程序立法，地方立法从立法架构到制度构建所呈现出的种种特点，都与立法所处的阶段有着直接关联，这是我们分析地方重大行政决策程序立法时遵循的基本观察视角。第二，重大行政决策法治化是现阶段法治政府建设的中心任务，地方决策程序规定位阶过低，难以有效规范政府的重大行政决策活动，需要中央立法高度法典化，实质发挥规范作用，提升对政府重大行政决策活动的规范力度，进而实现将重大行政决策纳入法治化轨道的立法目的。

[8]这五个规定是：《南昌市人民政府重大行政决策听证办法》。责任机制属实体法内容，且与行政问责机制、公务员纪律处分机制、《行政复议法》、《行政诉讼法》等都有交集，本不适合在地方重大行政决策程序立法中予以规定，应由中央立法予以统一规定。

5、政府法律顾问、第三方专业机构等社会服务主体 政府法律顾问在决策中的角色是对重大行政决策进行合法性审查。十八大之后，对政府重大行政决策的规范成为法治政府建设的中心任务之一，对重大行政决策的程序规范则成为基本规范进路。

据此，可以将之分为两种架构思路。采用双主线架构模式的有《四川省重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》等。

第二，公告听证会时间地点等相关事项。6个省、市人民政府制定的专门性重大行政决策规定包括：《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》、《上海市静安区重大行政决策听证程序办法》、《通化市人民政府重大决策专家咨询论证实施办法》、《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》、《昆明市政府重大行政决策合法性审查暂行规定》。重大决策社会稳定风险评估（实施对象的接受程度，引发群体性事件的概率等）。《邯郸市重大行政决策程序规定》采用了此种模式。

基于重大行政决策对社会生活影响之广与之深，其法治化在法治政府建设中既是重点，亦是难点。（二）适用范围的四种规定模式 由于我国立法采用了先行规范重大行政决策，而非规范全部行政决策活动的策略，确定重大行政决策事项的范围成为一个至关重要的问题，也是目前困扰实践的最大难题。

[18]如《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》第26条和《宁夏回族自治区重大行政决策规则》第21条都规定：决策机关应当把风险评估结果作为决策重要依据。重大行政决策法治化遭遇的种种困境，原因固然是多方面的，地方立法位阶过低、难以形成对重大行政决策的有效规范则是其中原因之一。

建立行政决策责任追究制度。建立重大行政决策实施情况后评价制度。